Performance e governance nel ciclo dei rifiuti solidi urbani in Puglia

di: Elisa Calò, Nunzio Mastrorocco

EyesReg, Vol.8, N.6, Novembre 2018

 

 

Il miglioramento della gestione dei rifiuti solidi urbani rimane un tema rilevante a livello nazionale, come attestato dall’attribuzione all’ARERA, con la Legge di Bilancio 2018, delle competenze su tale materia. A fronte del divario tra Nord e Mezzogiorno nei valori di tutti i principali indicatori di monitoraggio, l’obiettivo rimane il superamento dell’eterogeneità esistente nei livelli di accessibilità, fruibilità e qualità dei servizi tra le diverse aree del Paese, con ripercussioni in termini di efficienza ed economicità (ISPRA, 2017). A tal fine, strumentali risultano per un verso l’adeguamento infrastrutturale, funzionale al conseguimento dei target imposti dalla normativa comunitaria, anche per il superamento delle onerose procedure di infrazione, e per altro verso l’upgrade dell’intero sistema regolatorio verso un modello a tariffazione puntuale del tipo pay-as-you-throw, che garantisca una maggiore equità sul fronte del prelievo, un aumento delle percentuali di raccolta differenziata e la diffusione di comportamenti più virtuosi.

Il presente contributo intende approfondire i diversi aspetti suesposti, con particolare riferimento al contesto della regione Puglia. Nella prima parte si fornisce una descrizione delle performance conseguite a livello regionale, come risultanti dai principali indicatori; nel seguito si analizzano gli aspetti legati alla governance e al nuovo Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Solidi Urbani (PRGRSU); nella terza sezione si fornisce un approfondimento sul sistema tariffario, mettendo a confronto la città di Bari con due best practices nazionali, Milano e Treviso.

 

Analisi delle performance a livello regionale in materia di rifiuti

Con riferimento alle performance regionali, la situazione della Puglia è stata confrontata con quella delle ripartizioni territoriali rinvenienti dalla classificazione delle regioni ai fin del riparto delle risorse concernenti la politica di coesione 2014-2020. Tale approccio è motivato dalla inadeguatezza delle tradizionali ripartizioni territoriali (Nord, Centro, Mezzogiorno) di aggregare regioni tra loro disomogenee relativamente alle performance nel settore dei rifiuti solidi urbani (RSU): ciò vale in particolare per il Mezzogiorno.

Gli indicatori di settore attestano una dinamica regionale virtuosa rispetto alla situazione di inizio secolo: l’aumento delle percentuali della raccolta differenziata (34% nel 2016) e del trattamento della frazione organica in impianti di compostaggio (25% nel 2014) sono accompagnati dalla riduzione della percentuale di rifiuti smaltiti in discarica (48% nel 2016). L’intensità di tali dinamiche, che scontano i bassi livelli di partenza, risulta, tuttavia, ancora modesta se paragonata a quanto realizzato dalle altre regioni italiane. Resta pertanto di forte attualità la definizione di una strategia complessiva per il settore.

 

Figura 1 – Andamento dei principali indicatori.

Fonte: Istat. Elaborazioni IPRES 2018.

 

La produzione dei RSU nel 2016 evidenzia un’inversione di tendenza rispetto al trend in riduzione registrato negli anni 2010-2015 per effetto della crisi: in Puglia l’aumento sul 2015 è dell’1,3% a fronte del +2,2% nazionale. Per la raccolta differenziata, la crescita lineare registrata in tutte le ripartizioni considerate, in particolare modo a partire dal 2004, non consente, tuttavia, alla serie italiana, che nel 2016 raggiunge una quota del 52,5%, di conseguire il target comunitario del 65%. Nel 2016, il contesto regionale si ferma al 34,3%, valore che risulta ancora inferiore rispetto alla omologa percentuale del Mezzogiorno (37,6%), sebbene in linea con il valore delle regioni meno sviluppate (34,4 %). Con riferimento alla frazione organica, i dati evidenziano come la capacità di intercettare tale componente sia ancora sottodimensionata. L’umido trattato in impianti di compostaggio per la produzione di compost di qualità ha raggiunto in Puglia il 25% nel 2014 a fronte del 47,8% registrato a livello nazionale, del 60,5% delle regioni più sviluppate, del 64,2% delle regioni in transizione e del 13,8% delle regioni meno sviluppate. Riguardo la percentuale di RSU smaltiti in discarica, si registrano tendenze decrescenti determinate sia dall’incremento della raccolta differenziata sia dalla riduzione della quantità totale di rifiuti prodotti. A livello nazionale, tra il 2002 ed il 2016, l’incidenza si è ridotta di 40 punti percentuali, mentre a livello regionale si raggiungono i 45 punti. Sebbene tale variazione sia la maggiore registrata tra le varie ripartizioni, i valori di partenza fanno scontare alla Puglia percentuali di smaltimento in discarica ancora troppo elevate, se confrontate con le performance delle regioni più sviluppate, che nel 2016 smaltiscono solo il 16,7%.

 

Principali aspetti di governance e nuovo Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Solidi Urbani (PRGRSU)

L’attuale assetto regionale, come risultante dall’applicazione della L.R. 20/2016 (Regione Puglia, 2016:1) e del modello organizzativo “MAIA” (Regione Puglia, 2015), definisce una separazione di competenze tra l’amministrazione regionale, nell’ambito del Dipartimento Mobilità, Qualità Urbana, Opere Pubbliche, Ecologia e Paesaggio e l’Agenzia Regionale dei Rifiuti (AGER), ente pubblico con personalità giuridica, che sostituisce le soppresse Autorità d’Ambito e ha competenza sull’ATO unico regionale, istituito dalla medesima legge. Tale assetto mira prioritariamente a risolvere le permanenti criticità del settore, confermate dalla ricognizione svolta sul periodo 2010-2015 dalle strutture regionali competenti dell’aggiornamento del PRGRSU (i) (Regione Puglia, 2016:2).

 

Tabella 1 – Criticità e policy nel settore della gestione dei RSU in Puglia.

Fonte: Regione Puglia. Elaborazioni IPRES 2018.

 

La creazione di un Ambito Territoriale Ottimale Unico di dimensione regionale, con la conseguente soppressione delle precedenti Autorità d’Ambito provinciali, che vengono sostituite nello svolgimento delle loro funzioni dall’AGER, e la riduzione del numero di Ambiti di Raccolta Ottimale da 38 a 6, secondo le previsioni del nuovo PRGRSU, rispondono alla necessità di ridurre considerevolmente i soggetti con competenze di gestione e coordinamento nel settore, rendendo al contempo omogenee le regole d’ingaggio sull’intero territorio regionale e garantendo più ampi margini di manovra ai fini della chiusura del ciclo, con particolare riferimento alla definizione dei criteri localizzativi degli impianti.

Con riferimento al contenuto del nuovo PRGRSU (Regione Puglia, 2018), gli obiettivi e l’orizzonte temporale rivelano un approccio cauto, volto a mettere in sicurezza quei risultati minimi che la normativa comunitaria e nazionale chiedeva di raggiungere già nel 2012 e per i quali specifiche policy sono state attuate nel corso dell’ultimo decennio. Occorre evidenziare, inoltre, l’esigenza di conciliare ed integrare il processo partecipativo adottato per la redazione del nuovo piano (ii) con le delibere nel frattempo adottate dalla Giunta relative all’assetto impiantistico (iii).

 

Tabella 2 – Obiettivi del PRGRSU approvato con DGR 1482/2018.

Tematica Obiettivi
Riduzione della produzione -5% della produzione di RU per unità di PIL al 2020 rispetto al 2010
-10% della produzione pro capite di RU al 2025 rispetto al 2015
-30% della produzione di rifiuti alimentari al 2025 rispetto al 2015
Raccolta differenziata Raccolta differenziata pari almeno al 65% entro il 2020
Rifiuti organici (FORSU): max presenza di frazione estranea 10%;
Carta ed imballaggi in cartone: max presenza di frazione estranea 5%;
Imballaggi in plastica: max presenza di frazione estranea 10%;
Imballaggi in vetro: max presenza di frazione estranea 5%
Riuso, riciclaggio e recupero di materia Incremento del 50% in termini di peso entro il 2020 dei rifiuti urbani differenziati preparati per il riutilizzo e il riciclaggio rispetto al 2010
Riciclaggio del 90% della FORSU al netto degli scarti
Raggiungimento entro il 2025 del 70% dei rifiuti ingombranti e dei rifiuti da spazzamento stradali preparati per il riuso ed il riciclaggio;
Raggiungimento entro il 2025 del 70% in peso dei rifiuti da imballaggio preparati per il riciclaggio e del 5 % dei rifiuti di imballaggio destinati al riuso Raggiungimento entro il 2025 delle seguenti percentuali in peso per la preparazione al riuso ed al riciclaggio dei seguenti specifici materiali contenuti nei rifiuti di imballaggio: 60% plastica, 65% legno, 80% metalli, 80% alluminio, 80% vetro, 90% carta e cartone;
Raggiungimento entro il 2025 della percentuale del 60% rispetto al totale dei rifiuti urbani e assimilati agli urbani prodotti, dei rifiuti preparati per il riuso e il riciclaggio, ivi inclusa una percentuale minima del 3% del totale preparato per il riuso;
Produzione CSS EoW Raggiungimento entro il 2020 della percentuale del 70% di CSS combustibile dichiarato conforme ai sensi dell’articolo 8 del DM 22 febbraio 2013
Smaltimento in discarica Entro il 2025 raggiungimento del limite massimo del 10%

Fonte: Regione Puglia. Elaborazioni IPRES 2018.

 

Si rilevano due principali novità nell’ approccio scelto dall’ amministrazione regionale per la soluzione della “questione rifiuti”. Al fine di garantire più stabili e omogenee condizioni di accesso agli impianti di trattamento dei rifiuti, il nuovo piano prevede la costruzione di infrastrutture pubbliche per la FORSU e i rifiuti residui dalla raccolta differenziata. Inoltre, l’attuale piano, innovando rispetto a quello precedente, introduce il recupero energetico dei rifiuti non altrimenti valorizzabili, prevedendo la riconversione di parte degli impianti per il trattamento meccanico-biologico in impianti di produzione di CSS End of Waste, da utilizzare in cementifici e centrali termoelettriche.

 

Aspetti tariffari: Milano, Treviso e Bari a confronto

Con riferimento agli aspetti tariffari, si riscontra una sostanziale differenza tra la modalità di imposizione in vigore a Milano e Bari, rispetto a Treviso. Le prime due continuano a quantificare l’ammontare del tributo come somma tra una parte fissa, ottenuta applicando l’aliquota, parametrata al numero di componenti il nucleo famigliare, alla dimensione dell’abitazione, e una parte variabile correlata al nucleo famigliare. Di fatto, per il singolo nucleo famigliare le due componenti nel corso dell’anno assumono la forma di parti fisse, non essendo dipendenti dalle reali abitudini di consumo e produzione dei rifiuti messe in pratica. Treviso applica una tariffazione puntuale composta da una parte fissa parametrata al nucleo famigliare e da una parte variabile calcolata in base al numero di svuotamenti del contenitore del rifiuto secco non riciclabile. Tale formula ha consentito di raggiungere gli obiettivi ambientali senza gravare sulle tasche dei contribuenti. Come si evince dalla figura, Bari sconta gli importi più alti per ciascuna categoria di famiglia, seguita da Milano e da Treviso, le cui imposte sono ulteriormente ridotte in caso di pratica del compostaggio domestico.

 

Figura 2 – Tariffa totale a carico del cittadino per tipologia di utenza e città. Anno 2017.

Fonte: Comune di Milano, Comune Di Bari, Contarina Spa. Elaborazione IPRES (2017).

 

 

Conclusioni

Il settore dei rifiuti può essere considerato paradigmatico per l’individuazione delle più avvertite criticità riscontrabili nei processi di programmazione delle policy: è coinvolto l’intero sistema delle Autonomie locali, è mobilitato un articolato sistema di enti no-profit focalizzati sulla sostenibilità ambientale, è particolarmente rilevante il coinvolgimento degli utenti dei servizi. Inoltre sia l’analisi degli stakeholder, sia l’individuazione di strategie e interventi richiedono la definizione e l’aggiornamento di robuste analisi di contesto e di scenari di medio-lungo periodo.

A tal fine, il Piano regionale approvato dalla Giunta regionale, nell’aggiornare le policy di settore a tutto il 2020, individua come obiettivo generale l’aumento delle percentuali di raccolta differenziata, agendo principalmente sul fronte della dotazione impiantistica. L’introduzione di regimi di tariffazione pay-as-you-throw, inclusi tra gli strumenti economici richiamati dalla recente Direttiva (UE) 2018/851 art. 4 c. 3 e nell’Allegato IV bis, pur inserita tra le azioni da realizzare per conseguire l’obiettivo di riduzione della produzione di rifiuti urbani, non sembra costituire una priorità strategica, nonostante i benefici che il passaggio a tale sistema potrebbe determinare.

Indicazioni utili potranno derivare dalle attività di monitoraggio e di valutazione delle policy programmate, necessarie per cogliere gli avanzamenti nell’attuazione degli interventi e l’impatto sugli indicatori di settore e sul costo del servizio.

Elisa Calò e Nunzio Mastrorocco, IPRES – Bari

 

 

Bibliografia e sitografia

Comune di Milano (2014), Deliberazione del Consiglio Comunale n. 17 del 23 giugno 2014. Regolamento Tari per l’applicazione della tassa sui rifiuti.

Comune di Milano (2017), Listino Tari utenza domestica 2017 (al netto di addizionali).

Consiglio di Bacino di Treviso Priula (2016), Disciplinare dei servizi di gestione dei rifiuti del 28/04/2016.

Consiglio di Bacino di Treviso Priula (2016), Regolamento per l’applicazione della Tariffa corrispettiva per la gestione dei rifiuti urbani, Approvato con deliberazione dell’Assemblea di Bacino n. 003 del 19/04/2016.

ISPRA, 2017, Rapporto Rifiuti Urbani, Edizione 2017.

Mastrorocco N., Calò E. (2017), Governance e Policy nella gestione dei rifiuti solidi urbani. La L.R. n. 20/2016 della Regione Puglia; in “Rapporto Puglia 2016”, Cacucci Editore (Bari), ISBN 978-88-6611-573-1.

Regione Puglia, 2018, DGR 2 agosto 2018 n. 1482, Adozione della proposta di Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani, comprensivo della sezione gestione dei fanghi di depurazione del servizio idrico integrato, e della proposta di Piano delle bonifiche delle aree inquinate.

Regione Puglia, 2016, Legge Regionale 4 agosto 2016, n. 20, Disposizioni in materia di gestione del ciclo dei rifiuti. Modifiche alla legge regionale 20 agosto 2012, n. 24 (Rafforzamento delle pubbliche funzioni nell’organizzazione e nel governo dei servizi pubblici locali).

Regione Puglia, 2016, DGR 08 novembre 2016, n. 1691, Piano regionale gestione dei rifiuti urbani – avvio dell’aggiornamento.

Unione Europea, 2018, Direttiva (UE) 2018/851 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2018 che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti.

www.comune.bari.it

www.comune.milano.it

www.contarina.it

www.gazzettaufficiale.it

www.istat.it

www.priula.it

 

Note

(i) Avviato con DGR 1691 dell’8 novembre 2016.

(ii) Tappe del processo di consultazione pubblica: Febbraio 2017 – Marzo 2018, consultazioni per la redazione della proposta di Piano; Giugno 2018, consultazioni ex LR 28/2017 sul documento di proposta del PRGRU.

(iii) DGR 1163/2017 stabilisce che la FORSU, pari a 170.000 t/a, sia trattata in impianti pubblici; DGR  1641/2017, prevede la realizzazione di 6 impianti per la FORSU, percolato, rifiuti stradali, plastica, vetro e carta; DGR 1904/2017 prevede la realizzazione di 1 impianto TBM/CSS; DGR 2018 stabilisce la realizzazione di 1 impianto dedicato alla produzione di CSS End of Waste.

 

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