La fusione dei comuni italiani: un processo appena iniziato?

di: Walter Tortorella
EyesReg, Vol.4, N.4 – Luglio 2014.

Tra il mese di Dicembre 2013 ed il Febbraio 2014, cioè in poco più di due mesi, la geografia amministrativa dei comuni italiani è significativamente cambiata riportando il loro numero a quello del 1971. Se in termini quantitativi il dato può apparire scarsamente rilevante, essendo passati da 8.092 a 8.057, in termini di public choice è sintomatico di un livello di governo (quello locale) che, attraversato da decenni di riforme incompiute oscillanti tra neocentralismo e federalismo all’italiana, sta mutando al fine di evitare di incappare in una deriva decadente espressione dell’immobilismo burocratico che stiamo vivendo.

Grafico 1. Il numero dei comuni, dall’Unità d’Italia al 2014

Fonte: elaborazione Centro Documentazione e Studi Anci-Ifel su dati Ministero di agricoltura, industria e commercio ed Istat, Censimento generale della popolazione e Bilancio demografico, anni vari.

In Italia, infatti, il ricorso all’istituto della fusione fino al 2011 si può definire episodico e di origine volontaria. Episodico in quanto la casistica è di ampiezza contenuta, e volontario in quanto rispondente alla volontà delle popolazioni e non guidato da un processo di riforma imposta (1). Successivamente l’articolo 20 della legge n. 135/2012 (2)(c.d. Spending Review 2), ha sicuramente fornito una leva in merito all’incentivazione delle fusioni intercomunali create dal 2012 in poi con lo scopo di favorire il ricorso a tali strumenti (3). Sulla stessa linea si sta ponendo il ddl Delrio “svuota province”, che all’articolo 27 indica disposizioni ad hoc di incentivazione delle fusioni descritte, stabilendo che “le regioni, nella definizione del patto di stabilità verticale, possono individuare idonee misure volte a incentivare le unioni e le fusioni di comuni, fermo restando l’obiettivo di finanza pubblica attribuito alla medesima regione”.

Insomma, la finalità di breve periodo di tali misure è incrementare il ricorso ad unioni e/o a fusioni di comuni, per poi conseguire, come obiettivo ultimo, un riordino del territorio capace di rafforzare l’offerta e il grado di efficienza dei servizi erogati ai cittadini.  Così oggi ci troviamo di fronte complessivamente a 26 fusioni tra 61 comuni, che hanno portato ad un’inevitabile quanto storica compressione dell’universo delle amministrazioni comunali italiane (si veda tabella 1 allegata). Una simile contrazione volontaria di tali amministrazioni locali nel nostro Paese non ha precedenti: l’ultima di rilievo prescinde infatti da logiche volontarie da parte dei cittadini poiché risale alla riduzione forzata dei comuni per volontà del regime fascista, che esplicitò le proprie spinte autoritarie prima con l’introduzione dell’ordinamento podestarile in sostituzione degli organi elettivi comunali (4) e dopo attraverso la soppressione d’ufficio di municipi il cui territorio venne accorpato a comuni di taglia demografica maggiore e ai capoluoghi di provincia.

Analizzando la localizzazione geografica dei comuni che hanno intrapreso la via della fusione dal 1 Gennaio 2014, nonché la loro taglia demografica, emergono due elementi rilevanti. La prima riguarda la concentrazione territoriale delle fusioni praticamente soltanto nelle regioni settentrionali, ed Emilia-Romagna in particolare (al centro rappresenta un caso quello della Toscana, dove sono stati istituiti sette nuovi comuni mediante fusione). La seconda ha a che fare con la popolosità dei comuni, in quanto nella quasi totalità dei casi si è trattato di amministrazioni comunali fino a 5.000 abitanti, molte delle quali già avevano una lunga esperienza di servizi associati. Rispetto al recente passato, quindi, sembra che il ricorso alle fusioni da parte dei comuni se non proprio sospirato, appare come una delle possibili soluzione ai problemi di finanza locale sempre più ricorrenti. E in effetti, parte delle ragioni di questa accelerazione potrebbero essere riconducibili proprio a quelle norme (nazionali e regionali) che garantiscono incentivi di tipo finanziario alle casse dei nuovi comuni, nonché alla consapevolezza di raggiungere determinate economie di scala nella gestione associata delle funzioni comunali e nella connessa erogazione dei servizi, attraverso l’accorpamento di più realtà amministrative e cittadine. Non a caso dei 61 comuni soppressi, 34 aderivano ad unioni. Ciò a sottendere come la partecipazione ad unioni di comuni prima di effettuare una fusione abbia il significato di una prova di convivenza, durante la quale le amministrazioni comunali sperimentano forme di gestione associata delle proprie funzioni fondamentali con comuni delle aree circostanti.

Fin qui la riflessione di tipo geo-amministrativo. Sul versante più meramente politico quello che non va sottovalutato è l’aspetto antropologico del fenomeno. A dispetto di una teoria dell’impasse istituzionale derivante da un’immagine distorta del municipalismo che vorrebbe ciascun cittadino legato al proprio campanile, e pertanto non interessato a processi riformatori che ne modificano il proprio attaccamento territoriale, il fenomeno (volontario) a cui stiamo assistendo sembra andare in direzione opposta. Ciò perché quella della fusione dei comuni si sta affermando per quella che realmente è: una soppressione dell’ente e dei suoi organi politici, non del territorio con le sue tradizioni e la sua identità storica. E’ questo un passaggio molto importante per lo sviluppo e il successo delle trasformazioni in corso. Ridefinire i livelli locali di governo, a partire anche dal loro numero, è tanto più possibile quanto maggiore è la partecipazione dei cittadini al processo riformatore, e la loro convinzione che il senso di appartenenza alla loro comunità non viene messa in discussione, ma anzi salvaguardato, e tutelato, come valore della memoria e quindi patrimonio del Paese.

Semplificare la governance multilivello non solamente in maniera verticale ma anche orizzontale di certo impatta su una riduzione dei costi diretti della macchina amministrativa, ma soprattutto è uno sprono verso una ricerca di ottimizzazione nell’erogazione dei servizi la cui parcellizzazione è divenuta vieppiù insostenibile. L’auspicio che il processo di fusione, come anche quello di unione di comuni, continui ad andare avanti è funzione di una ricerca di salubrità della finanza pubblica che necessariamente passa per una contrazione dei costi istituzionali ed un accorciamento della filiera istituzionale.