di: Augusto Cerqua
EyesReg, Vol.5, N.6, Novembre 2015
Lo sviluppo delle aree arretrate è tra le più urgenti preoccupazioni dei policy-maker non solo nei paesi emergenti, ma anche nelle nazioni più sviluppate. Di fatto, la maggior parte dei governi nazionali e sovranazionali hanno cercato di ridurre le disparità regionali ricorrendo alle politiche place-based. Per esempio, una parte dei Fondi Strutturali e di Coesione dell’Unione Europea, per i quali sono stati spesi oltre 340 miliardi di euro nel periodo di programmazione 2007-2013, è stata dedicata a specifiche politiche place-based. Tuttavia, nonostante tali sforzi, le disparità economiche tra regioni europee, che erano in diminuzione tra il 2000 e il 2008, sono tornate a crescere tra il 2009 e il 2013, come evidenziato dai principali indicatori occupazionali e di ricchezza (EU Commission, 2014). Questo cambio di tendenza è principalmente dovuto all’impatto decisamente eterogeneo che la crisi economica e la seguente politica dell’austerità hanno avuto sulle diverse regioni europee, colpendone gravemente alcune, e quasi per niente altre.
Questi recenti avvenimenti hanno riacceso l’interesse sulle politiche place-based e su come esse possano contribuire al processo di convergenza tra regioni senza trascurare allo stesso tempo i principi di efficienza economica. Tra di esse, assumono un ruolo di rilievo le politiche industriali, che potrebbero rappresentare un veicolo per il rilancio economico delle economie nazionali ed, in particolare, delle aree più arretrate (si veda Sterlacchini, 2014, e gli articoli pubblicati dal gruppo di discussione “Crescita, Investimenti e Territorio” (1))
In particolare negli ultimi 30 anni, molte nazioni europee e non solo hanno stanziato cospicui fondi per una specifica politica industriale destinata allo sviluppo delle aree più arretrate e/o di quelle colpite da crisi industriali: le politiche di incentivazione agli investimenti. Alla base di tali politiche c’è l’idea che l’allocazione delle risorse sul territorio sia inefficiente dal punto di vista collettivo. In particolare, si presuppone la presenza di esternalità non appropriabili da parte del produttore, in quanto incorporate nel sistema dei prezzi che si forma sul mercato. Questo fa in modo che le esternalità non vengano tenute in considerazione dagli imprenditori quando decidono l’allocazione territoriale dei loro investimenti. Tali politiche puntano a sostenere le scelte di localizzazione in aree economicamente arretrate modificando il sistema di convenienze che si realizza sul mercato, allo scopo di permettere agli imprenditori di elaborare le loro strategie di investimento tenendo in considerazione le esternalità positive o negative che caratterizzano il territorio in cui operano.
D’altro canto, come già evidenziato da Carlucci e Pellegrini (2003), le politiche di incentivazione al capitale privato volte alla riduzione dei divari territoriali di sviluppo, non possono che avere carattere transitorio: esse infatti sostengono l’accumulazione, e quindi l’occupazione, fino a che il processo di crescita non sia autopropulsivo, influenzando in seconda battuta anche fattori strutturali e di contesto della crescita.
Da un punto di vista teorico, il beneficio privato è un requisito necessario ma non sufficiente per giustificare il ricorso a queste politiche che dovrebbero avere come fine ultimo solo il beneficio sociale. Ad esempio, nel framework proposto da Diamond e Mirrlees (1971) i sussidi alle imprese sono considerati non desiderabili in quanto distorcono l’allocazione dei fattori di produzione causando inefficienza produttiva. Tuttavia, tale conclusione si basa su ipotesi (mercati competitivi, rendimenti di scala costanti) che sono difficilmente soddisfatte nelle aree più arretrate. Qui, il diffuso sottosviluppo genera mercati imperfetti e incompleti, imprese sottocapitalizzate, disoccupazione di massa ed un’economia locale lontana dalla frontiera delle possibilità produttive. Di conseguenza, le politiche di incentivazione agli investimenti potrebbero essere viste come un mezzo per tirare fuori dalla “trappola di povertà” l’economia locale (si veda Azariadis e Stachurski, 2005), favorendo l’efficienza produttiva e il benessere sociale.
Trattandosi di una politica pubblica, a essa devono essere affiancati dei processi di verifica dei suoi effetti sia in itinere che ex-post. In particolare, quest’ultimo approccio permette di valutare l’efficacia delle politiche di incentivazione agli investimenti e l’impatto totale che esse hanno sull’economia locale. E’ oltremodo importante valutare tali politiche ricorrendo a tecniche statistico-econometriche che, guardando alle variabili di maggior interesse (di solito investimenti, numero di occupati e produttività), confrontino ciò che la politica ha prodotto con uno scenario controfattuale nel quale si “ricostruisca” in modo credibile ciò che sarebbe successo in assenza della politica stessa. Si rende quindi necessario disporre sia di un gruppo di trattati direttamente influenzato dalla politica (le imprese o le aree che hanno ricevuto i sussidi), che di un adeguato gruppo di controllo (le imprese o le aree che non hanno ricevuto i sussidi). Una semplice differenza di medie tra gli outcome di questi due gruppi fornirà il vero impatto causale della politica, solo nel caso in cui si verifichi un’assegnazione casuale dei sussidi, e che non si abbiano spillover della politica – cioè nel caso in cui gli outcome delle imprese o delle aree non trattate non siano influenzati dall’assegnazione dei sussidi ai trattati. Entrambe queste ipotesi sembrano particolarmente difficili da riscontrarsi nella realtà, in quanto tali incentivi sono volutamente concessi alle imprese con i progetti di investimento più promettenti tra quelli realizzati nelle aree più svantaggiate (dando luogo alla distorsione da selezione) e mirano nel medio-lungo termine ad influenzare l’economia locale (quindi anche le imprese e le aree non trattate).
I valutatori di politiche si sono in particolare soffermati sulla distorsione da selezione tralasciando completamente o quasi il problema degli spillover (due recenti eccezioni sono De Castris e Pellegrini, 2012; Cerqua e Pellegrini, 2014). Negli ultimi due decenni sono state utilizzate diverse tecniche di valutazione che vanno da quelle basate sulla conditional independence assumption, a quelle dipendenti dalla disponibilità di una valida variabile strumentale, fino al più recente regression discontinuity design che si concentra sull’assegnazione quasi casuale dei sussidi per un sottogruppo di imprese. Prendendo in considerazione gli studi che meglio rispettano i criteri di credibilità proposti da Angrist e Pischke (2010), Cerqua (2015) nota l’emergere dalla letteratura di un certo consenso sui seguenti risultati: un impatto positivo dei sussidi per quanto concerne l’occupazione, gli investimenti e le prospettive di sopravvivenza delle imprese finanziate; un effetto nullo o negativo sulla produttività, soprattutto nel breve termine (sebbene Bernini et al., 2015, evidenzino un’effetto positivo dei sussidi sulla TFP dopo 4 anni dalla ricezione dei primi fondi pubblici). I principali studi analizzati nella rassegna valutano politiche di incentivazione implementate nel Regno Unito ed in Italia; ad ogni modo, valutazioni di politiche di incentivazione sono state realizzate anche negli Stati Uniti, in Svezia, Irlanda, Germania, Belgio e in alcuni Paesi dell’est europeo.
La letteratura sulla valutazione delle politiche di incentivazione agli investimenti ha senza dubbio fatto importanti progressi negli ultimi anni, ad ogni modo importanti sfide future attendono la comunità di valutatori. Infatti, nonostante alcuni validi tentativi, maggiori sforzi andranno intrapresi per valutare l’eterogeneità degli effetti rispetto alla diversa intensità dei sussidi (si veda Bia e Mattei, 2014), l’impatto che i sussidi hanno sull’economia locale (si veda l’analisi sia a livello di imprese che di aree realizzata da Criscuolo et al., 2012), e l’effetto congiunti di più politiche di incentivazione nello stesso territorio (si veda Bondonio e Greenbaum, 2014). Infine, insieme ad ulteriori miglioramenti metodologici, sarebbe auspicabile una maggiore facilità di accesso ai dati amministrativi ed una maggiore completezza dei dati di bilancio (in particolare riguardo le imprese più piccole), in modo da consentire valutazioni delle politiche di incentivazione a 360 gradi.
Augusto Cerqua, University of Westminster
Riferimenti bibliografici
Angrist J.D., Pischke J.S. (2010), The Credibility Revolution in Empirical Economics: How Better Research Design Is Taking the Con out of Econometrics, The Journal of Economic Perspectives, 24, 2: 3-30.
Azariadis C., Stachurski J. (2005), Poverty Traps, in Aghion P., Durlauf S. (eds.), Handbook
of Economic Growth, vol. 1, Amsterdam: Elsevier, 295-384.
Bernini C., Cerqua A., Pellegrini G. (2015), Public Subsidies, TFP and Efficiency: A Tale of Complex Relationships, Department of Statistical Sciences “Paolo Fortunati” Quaderni di Dipartimento, Serie Ricerche 2015, n. 2, University of Bologna.
Bia M., Mattei A. (2012), Assessing the Effect of the Amount of Financial Aids to Piedmont Firms Using the Generalized Propensity Score, Statistical Methods & Applications, 21, 4: 485-516.
Bondonio D., Greenbaum R.T. (2014), Revitalizing Regional Economies through Enterprise Support Policies: An Impact Evaluation of Multiple Instruments, European Urban and Regional Studies, 21, 1: 79-103.
Carlucci C., Pellegrini G. (2003), Gli Effetti della Legge 488/92: Una Valutazione dell’Impatto Occupazionale sulle Imprese Agevolate, Rivista Italiana degli Economisti, 2: 267-286.
Cerqua A. (2015), A Critical Survey on Capital Subsidy Policies, disponibile su http://www.aisre.it/images/aisre/559a4d6cafe7c3.71494206/Cerqua_Augusto_01.pdf
Cerqua A., Pellegrini G. (2014), Beyond the SUTVA: how policy evaluations change when we allow for interactions among firms, Department of Social Sciences and Economics Working Paper, n. 2, Sapienza University of Rome.
Criscuolo C., Martin R., Overman H., Van Reenen J. (2012), The Causal Effects of an Industrial Policy, NBER Working Paper, n. 17842.
De Castris M., Pellegrini G. (2012), Evaluation of Spatial Effects of Capital Subsidies in the South of Italy, Regional Studies, 46, 4: 525-538.
Diamond P., Mirrlees J. (1971), Optimal Taxation and Public Production, I: Production Efficiency, American Economic Review, 61: 8-27.
EU Commission (2014), 6th Report on Economic, Social and Territorial Cohesion, European Union Report, July 2014.
Sterlacchini A. (2014), Verso una Politica Industriale di Alto Profilo in Italia, EyesReg, 4, 6: 167-170.
Note
[1] http://economia.uniroma2.it/dedi/crescita-investimenti-e-territorio
