Valutare le politiche di coesione: rilanciare uno spazio istituzionale per promuovere integrazione e sostenibilità

di: Silvia Ciampi

EyesReg, Vol.3, N.5 – Settembre 2013.

I fondi strutturali, pur rappresentando una quota ridotta del finanziamento pubblico alle politiche di sviluppo nel nostro paese [1], costituiscono un volano per sperimentare modelli, assetti di gestione, di governance e di valutazione delle politiche pubbliche.

Il Sistema Nazionale di Valutazione della Politica Regionale (SNV) è descritto per la prima volta nel documento quadro (allora QCS – Quadro Comunitario di Sostegno) per la programmazione 2000-2006 dei fondi strutturali come un insieme di attività di sostegno e di indirizzo tecnico metodologico finalizzate a migliorare e a valorizzare le attività di valutazione. È una cabina di regia della valutazione in cui sono presenti le unità di valutazione che fanno capo ai fondi Fesr (Fondo europeo di sviluppo regionale) Fse (Fondo Sociale Europeo) e Feoga (Fondo europeo orientamento e garanzia per l’agricoltura) ed è coordinata dall’Unità di valutazione degli investimenti pubblici (UVAL) incardinato nel Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica (DPS), con la partecipazione della Rete dei nuclei ex L. 144/1999 [2] .

Si tratta di un soggetto collettivo con compiti di proposta metodologica, orientamento e monitoraggio delle attività di valutazione connesse con l’intervento dei fondi strutturali che ha come principale ambizione quella di guardare e guidare, attraverso la valutazione, le politiche in maniera integrata.

Il SNV, operativo dal 2000, costituisce una esperienza interistituzionale di rilievo per una serie di ragioni: promuove “discorsi e pratiche” intorno alla valutazione, crea reti di presidio su tali politiche, promuove discussioni e confronti sui metodi, connette punti di osservazione regionali e centrali sulle politiche, dà visibilità al processo di valutazione, effettua valutazioni di secondo livello, ovvero osservazioni dei processi di valutazione attraverso la lettura di prodotti documentali intermedi e definitivi per una restituzione ai diversi soggetti coinvolti di ragionamenti sui progressi delle attività di valutazione e di suggerimenti per il suo miglioramento. Grazie anche a questa esperienza nel periodo di programmazione 2000-2006 si avvia una discussione pubblica sulla valutazione, si costruisce una “posizione italiana” sulla valutazione verso la Commissione Europea, si crea una ampia comunità di pratiche dove interagiscono i valutatori indipendenti (allora un soggetto nuovo), i policy makers, i rappresentanti dell’accademia, gli esperti [3]. È grazie a questo confronto organizzato che si avvia una contaminazione tra i mondi della ricerca, dell’accademia, degli esperti di politiche pubbliche, e dei decisori pubblici.

Gli orientamenti sulla valutazione nell’ambito delle politiche di coesione, tratteggiati all’interno del Regolamento generale dei Fondi Strutturali, dal 2000 ad oggi hanno subito molteplici cambiamenti. Nel 2000-2006 (col senno di poi) le regole dettate dalla CE hanno permesso limitatamente l’apertura delle domande di valutazione alla complessità della politica di coesione. E’ prevalsa una scarsa discrezionalità (sia della amministrazione pubblica sia del valutatore), nella scelta degli strumenti e delle metodologie, dei prodotti da elaborare, del tipo di relazioni da intrattenere con gli attori della politica pubblica. Il QSN – Quadro Strategico Nazionale 2007-13, innova fortemente l’assetto della valutazione. Il requisito di valutazione viene esteso a tutti gli interventi della politica regionale e di sviluppo rurale, non solo a quelli cofinanziati. “Alla valutazione unica per fonte di finanziamento si sostituisce una pluralità di valutazioni, ciascuna focalizzata su un intervento, un territorio, un problema, un gruppo sociale, coerentemente con il principio della programmazione unitaria. Al compito valutativo predefinito, uniforme in ciascun periodo per ogni programma (ad esempio l’obbligo di effettuare una valutazione intermedia di tutti i programmi) si sostituiscono compiti valutativi differenziati (in itinere, ex post), da adattare alle esigenze di ciascuna amministrazione” (SNV, 2008). Il PUV – Piano Unitario di Valutazione diventa lo strumento attraverso il quale si individuano le valutazioni e si gestisce e si organizza la funzione di valutazione.

L’opportunità di innovare non viene però colta fino in fondo. Il SNV nel periodo dal 2006 al 2009 svolge un’attività intensa di seminari, convegni, assistenza diretta alle amministrazioni per la predisposizione dei PUV, formazione e aggiornamento per i Nuclei di valutazione e le amministrazioni titolari dei programmi. Attraverso l’attività costante di osservazione delle valutazioni condotte sui programmi regionali e nazionali, il SNV avvia un ragionamento sulla necessità di rafforzare la valutazione degli effetti delle politiche regionali, a fronte di un’ampia attività di valutazione condotta sull’implementazione dei programmi, o di alcuni strumenti di policy (anche sulla spinta della CE che avvia una riflessione su questo punto, che la porterà ad affermare, a valle del processo partenariale, la necessità di realizzare valutazioni più robuste sul piano dei metodi, basate sull’evidenza, e che diano effettivamente conto degli effetti, dell’impatto prodotto dagli interventi di politica regionale sui cittadini, sulle imprese, sullo sviluppo dei territori).

L’opportunità di innovare non contamina la valutazione delle politiche di coesione, anche perché non decolla la programmazione 2007-13. E questa è la storia più recente, che vede un avvio molto rallentato dei Programmi Operativi regionali e nazionali, il manifestarsi sempre più drammatico della crisi economica, l’incapacità sempre più manifesta di alcune parti della PA di spendere i fondi europei. Le ragioni sono da ricercare in un complesso di cause difficile da sintetizzare in questa sede (per citarne alcune messe in evidenza in sedi istituzionali: la debolezza di indirizzo dei centri di competenza e coordinamento nazionali cui va aggiunta una ulteriore debolezza regionale; incertezze originate dal susseguirsi di tagli di finanza pubblica non risolutivi ed effetto di “spiazzamento” della spesa a causa del patto di stabilità interno, frammentazione degli interventi; focalizzazione sui processi anziché sui risultati e scarsa mobilitazione locale (Barca F., 2011, p.3).

Il SNV concentra allora la sua azione a servizio del mancato avvio dei programmi [4] mettendo a punto una metodologia per poter effettuare l’autovalutazione dei programmi, ma le necessità di riprogrammazione per evitare di perdere risorse preziose prendono (giustamente) il sopravvento nell’agenda del DPS, che ha la responsabilità del coordinamento dei fondi e delle altre amministrazioni titolari dei Fondi. La valutazione, in questa seconda parte del ciclo di programmazione 2007-13, cede il passo a favore delle iniziative di riprogrammazione, della costituzione di task force a sostegno delle Regioni, di un ridisegno di rapporti tra enti regionali e autorità centrali.

Anche il SNV perde di conseguenza quel ruolo centrale che aveva avuto in precedenza.

Nel 2011 hanno inizio le attività negoziali con la CE e si comincia a parlare della futura programmazione, quella relativa al periodo 2014-20 (al momento in cui si scrive è disponibile una bozza dell’Accordo di partenariato che rappresenta il quadro di indirizzo nazionale delle politiche della coesione): alla valutazione viene assegnato un ruolo rafforzato e cruciale, in particolare a quella di impatto, che dovrà essere avviata in contemporanea alla programmazione (Ministero per la coesione territoriale, 2012).

La valutazione verso Europa 2020…..

La programmazione 14-20 si pone l’ambizione di disporre di programmi che si basino su una esplicita teoria del cambiamento. Non più contenitori “buoni per tutte le occasioni”, ma programmi che diano risposte a bisogni attraverso l’attivazione di un cambiamento, che sia misurabile (Barca F., McCann P. et. al., 2011).

I decisori avranno bisogno di valutazioni robuste che diano risposte non solo alla domanda “se il programma funziona” ma anche alle domande “come” e “perchè”, come gli interventi si “combinano” con il contesto in cui si attuano e come interagiscono con altri interventi pubblici, programmi e/o policy. La complessità dei programmi (in termini di tipologie di azioni da finanziare, soggetti in gioco, multilevel governance, criteri da soddisfare per disporre dei finanziamenti da parte della Commissione, ecc.) richiederà l’utilizzo di metodi misti di valutazione. Occorrerà quindi incoraggiare le Autorità di Gestione a testare nuovi metodi (DFID, 2012), favorirne l’utilizzo combinato già a partire dai bandi di affidamento delle valutazioni.

Il dibattito va aperto su questi punti, e su altri.

L’enfasi posta sia dalla CE che dal livello nazionale sulla valutazione di impatto deriva da quanto accaduto negli ultimi anni: molte le valutazioni dell’ implementazione dei programmi, ben meno le riflessioni disponibili sugli effetti degli interventi cofinanziati. Nella pratica bisogna anche ammettere che i confini non sono così netti. Le valutazioni raramente sono puramente di implementazione o puramente di impatto. In alcuni casi sono commissionate per motivi sia di accountability che di apprendimento e il disegno di valutazione, che dovrebbe dare voce ad un processo ampio in cui convergono diversi attori e visioni delle politiche, ricade spesso sui singoli valutatori che devono districarsi (per onorare i contratti che hanno firmato) all’interno di una assenza di progettualità e orientamento del decisore.

Nell’ambito delle dichiarazioni sulla necessità della valutazione di impatto, le posizioni, anche all’interno della stessa CE, hanno sfumature diverse. Molta enfasi da parte della DG Occupazione sul più ampio utilizzo dei metodi controfattuali, più flessibilità da parte della DG Regio nel progressivo riconoscere che tali metodi sono di per se limitati per il policy learning e restituiscono solo parzialmente la diversità sociale, culturale, economica dei contesti in cui gli interventi prendono forma. E’ infatti importante la contestualizzazione per cogliere appieno gli effetti degli interventi.

Queste sono solo alcune delle ragioni che portano a ritenere non più rinviabile la piena operatività dello spazio interistituzionale per la valutazione, che il SNV ha agito nei precedenti cicli di programmazione, e che nel periodo più recente, come già detto, ha segnato il passo in favore di attività strettamente legate alla programmazione .

….garantendo integrazione e sostenibilità

Favorire attraverso la valutazione l’integrazione delle policy e dei diversi fondi è stato un cavallo di battaglia del SNV, ma l’arretramento è immediato se il presidio non permane vigile. È noto che una politica integrata richiede innanzitutto che l’integrazione prenda le mosse dalla fase della programmazione (Ciampi et al, 2012) ed è pertanto in questa fase, della programmazione della politica e del disegno dell’assetto della valutazione, che occorre mettere le basi per favorire l’integrazione. Indispensabile è favorire sin da ora il coinvolgimento dei diversi soggetti che a titolo istituzionale si occupano di valutazione.

Le questioni cruciali che attengono al difficile momento che stiamo attraversando impongono di tener conto di aspetti (solo apparentemente) distinti: da un lato guardare alla valutazione come strumento di apprendimento sempre più utile al miglioramento delle policy e della loro attuazione e come opportunità di ampliamento della partecipazione di tutti ai processi decisionali in senso “democratico”; dall’altro guardare alla valutazione come strumento per discutere di equità e sostenibilità delle politiche di sviluppo dei territori- sociale, generazionale, ambientale, nell’accesso alle prestazioni e ai servizi.

È allora necessario aprire lo spazio della valutazione verso:

1. l’estensione della valutazione ai contesti locali anche attraverso il coinvolgimento dei livelli decisionali territoriali [5]. Si pensi ai diversi strumenti territoriali integrati che saranno messi in campo con i prossimi programmi operativi (European Commission Directorates General Agri, Empl, Mare and Regio, 2013). La valutazione locale potrà restituire a questi soggetti i risultati e gli effetti delle azioni implementate attraverso questi strumenti. Si pensi anche alle cosiddette opzioni strategiche relative allo sviluppo delle aree urbane e delle aree interne, di per sé trasversali che integrano l’apporto dei diversi fondi strutturali, che saranno presenti nell’Accordo partenariale;
2. l’estensione della valutazione (e la visibilità) dai Fondi Strutturali alle politiche nazionali per lo sviluppo. Su questo versante la valutazione può dare un contributo nel cogliere le potenzialità di integrazione tra fondi e tra fondi e politiche nazionali e le relative complementarietà (un esempio per tutti sono le politiche per l’innovazione);
3. il mantenere vivo il dibattito sulla pluralità dei metodi, perché questo garantisce pluralità di risposte;
4. il rendere obbligatoria la discussione pubblica sulla valutazione in ogni momento di sorveglianza dei fondi;
5. l’attivazione di tavoli tra i decisori regionali e locali per la programmazione attuativa su temi che non hanno un consolidato e che vedono nuovi soggetti inserirsi nell’arena politica (un esempio per tutti riguarda le politiche sociali);
6. il mantenimento di un punto di osservazione nazionale attivo sui temi cruciali dello sviluppo.

Il SNV è lo spazio attraverso il quale può essere favorito l’innesto della valutazione sugli aspetti innovativi menzionati. Gli assetti di governance sperimentati in passato e brevemente descritti costituiscono una buona base di partenza.

Silvia Ciampi, ISFOL e SNV Sistema nazionale di valutazione della politica regionale *

Bibliografia

Barca F., (2011) La coesione territoriale in Italia alla fine del 2011. Relazione alle Commissioni Bilancio di Camera e Senato del Ministro per la coesione territoriale, 6 dicembre

Barca, F., McCann, P. et. al., (2011), Outcome Indicators and Targets – Towards a New System of Monitoring and Evaluation in EU Cohesion, disponibile in: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/doc/performance/outcome_indicators_en.pdf,

Casavola P. Tagle L. (2004) Costruzione di capacità di valutazione: riflessioni sulla recente esperienza nella valutazione dei programmi di sviluppo” Rassegna Italiana di Valutazione, n.29,

Ciampi S., Lion C., Mastracci C., (2012) Costruire politiche di coesione integrate – Un ponte verso la futura programmazione, Roma, (Isfol Research Paper, 2) disponibile in www.isfol.it

DFID Department For International Development, (2012) Broadening the range of designs and methods for impact evaluations, Working paper n. 38, April, London

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Lennart S. Goran B. Sven J Karin S. (eds), 2013, Capturing effects of projects and programmes, disponibile in www.studentlitteratur.se

Luisi D., Mastracci C. e Santomieri K., (2012) Si può fare. Capacità valutative, realizzazioni e apprendimenti per la valutazione delle politiche per le risorse umane. Riflessioni a partire dall’analisi dell’attuazione dei Piani unitari di valutazione 2007-2013, Roma,(Isfol Research Paper, 4) www.isfol.it

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SNV, (2008) Orientamenti per l’organizzazione della valutazione della politica regionale: il Piano di Valutazione, gennaio, disponibile in www.dps.tesoro.it/valutazione